近年來(lái)，我國地方政府的存量債務(wù)問(wèn)題越來(lái)越引起社會(huì )的關(guān)注。特別是在當前經(jīng)濟增速放緩的情況下，地方存量債務(wù)可能帶來(lái)的金融和財政風(fēng)險尤其需要引起重視。但一直以來(lái)，對相關(guān)債務(wù)規模和風(fēng)險的判斷與爭議始終存在，各種說(shuō)法莫衷一是，這既不利于中央政府的決策和政策制度的出臺，也不利于地方政府和政府投融資平臺正常開(kāi)展投融資活動(dòng)。那么如何才能破除當前強監管下的政府融資障礙，防范地方政府存量債務(wù)的風(fēng)險呢？筆者認為關(guān)鍵還是要深化政府投融資體制改革。

一、改革政府融資的隨意性，適度控制舉債規模針對目前地方政府存量債務(wù)不減反增的情況以及投融資平臺公司的現狀，要按照財政部《關(guān)于做好2018年地方政府債務(wù)管理工作的通知財預》（〔2018〕34號）、《關(guān)于印發(fā)《預算穩定調節基金管理暫行辦法》的通知》（財預〔2018〕35號）、《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》（國發(fā)〔2010〕19號）、關(guān)于規范金融企業(yè)對地方政府和國有企業(yè)投融資行為有關(guān)問(wèn)題的通知》（財金〔2018〕23號）等文件規定，進(jìn)行清理規范，防止政府違法違規負債、債務(wù)規模不斷擴大。嚴格控制新增貸款和債務(wù)規模。

依據國發(fā)〔2010〕19號規定，地方政府在出資范圍內對融資平臺公司承擔有限責任，實(shí)現融資平臺公司債務(wù)風(fēng)險內部化。因此，平臺公司債務(wù)規模也應當嚴格控制在公司償債能力范圍內。經(jīng)清理整合后保留的融資平臺公司融資行為必須規范，融資和擔保要嚴格執行相關(guān)規定，向銀行業(yè)金融機構申請貸款須落實(shí)到符合條件的項目。銀行當前既不能放任該類(lèi)貸款繼續增加，聚集信用風(fēng)險，也不能操之過(guò)急，快速壓縮貸款規模，使項目爛尾產(chǎn)生“多米諾骨牌”效應。目前的主要工作是管理好存量貸款，保證信貸資金的合規使用，同時(shí)調整優(yōu)化貸款結構。對于問(wèn)題貸款，首先得保證利息償付順暢，同時(shí)通過(guò)分期還款計劃逐步壓縮貸款規模。為防止集中度風(fēng)險、流動(dòng)性風(fēng)險，應對政府存量債務(wù)和融資平臺貸款實(shí)行總量控制。

作為任何一個(gè)城市，政府的舉債都應該是有合理限度的。筆者通過(guò)對目前我國部分城市建設融資的情況分析，處于經(jīng)濟相對發(fā)達地區的城市，這些城投公司的整個(gè)資產(chǎn)負債水平與這些城市的GDP之間，與地方財政一般預算收入之間，是存在一個(gè)相對合理的比例的。如果這個(gè)比例過(guò)大，將會(huì )給政府償債帶來(lái)很大的壓力和負擔。要制約地方政府過(guò)度負債、盲目投資的沖動(dòng)，讓投融資平臺成為一個(gè)受約束的平臺，就需要建立一個(gè)地方政府債務(wù)規?？刂坪皖A警機制，無(wú)論是地方政府通過(guò)投融資平臺的貸款行為，還是不同形式的投資行為，都應當要求地方政府的債務(wù)規模必須與財力相匹配。在這方面，可以借鑒發(fā)達國家政府債務(wù)管理指標體系，綜合運用債務(wù)負擔率(債務(wù)余額與GDP的比率)、債務(wù)依存度(當年債務(wù)增加額與總支出的比率)、償債率(當年債務(wù)償還率與當年可支配收入的比率)等指標，來(lái)測算地方投融資平臺債務(wù)的規模，并通過(guò)將各項指標的實(shí)際值與國際和國內警戒標準相比較的方法，將指標的風(fēng)險狀態(tài)歸并于風(fēng)險較低區、風(fēng)險較高區和風(fēng)險極高區三種狀態(tài)，從而判斷和計算地方投融資平臺債務(wù)的運行狀態(tài)和風(fēng)險指數，預警風(fēng)險的現狀，確保債務(wù)規模保持在安全、合理的范圍之內。一旦風(fēng)險監測指標超過(guò)設定的警戒線(xiàn)，相關(guān)管理部門(mén)應當立即采取措施使之降低到警戒線(xiàn)以下。

此外，應當著(zhù)手對地方政府投融資平臺進(jìn)行改革，實(shí)現市場(chǎng)化、實(shí)體化和規范化的改革也非常必要。同時(shí)要不斷提高地方政府投融資平臺的透明度，推動(dòng)當前地方政府通過(guò)投融資平臺所形成的隱形負債向及時(shí)公開(kāi)披露的合規的顯性負債轉變，改變當前信息披露嚴重不透明的狀況。建立地方政府投融資責任制度，無(wú)論是地方政府通過(guò)投融資平臺的貸款行為，還是不同形式的發(fā)展行為，期限必須盡可能與政府任期相一致，同時(shí)在地方政府嚴重資不抵債、不能有效清償的情況下，適時(shí)探索實(shí)施地方政府財政破產(chǎn)制度并追究主要領(lǐng)導人的責任。

二、改革政府投資的盲目性，守住債務(wù)“紅線(xiàn)”和償債“底線(xiàn)”根據政府職能的要求，地方政府擔負著(zhù)提供社會(huì )公共產(chǎn)品的責任，并且隨著(zhù)經(jīng)濟發(fā)展，對于社會(huì )公共產(chǎn)品的需求與日俱增。但實(shí)行分稅制之后，地方政府財力和事權不匹配、事權過(guò)多與財力不足的矛盾越來(lái)越突出。因此，地方政府介入投融資活動(dòng)，就成為解決這一矛盾的普遍選擇。

地方政府投融資平臺的高額負債增加了政府的財政負擔。由于地方政府投融資平臺項目貸款的還款來(lái)源都列入政府財政預算，并報當地人大常委會(huì )審議通過(guò)，因此地方政府成為貸款的最終還款人。也正是由于有了地方政府的財政擔保，各大商業(yè)銀行才敢于向經(jīng)營(yíng)收益有限、財務(wù)實(shí)力并不雄厚的政府投融資平臺大量放貸。但是，投融資平臺的高額負債形成的還款壓力增加了地方政府的財政負擔。因此，城市基礎設施建設要和財政投入相結合。財政支持和地方政府的投融資活動(dòng)一定要進(jìn)行有效對接，當投融資平臺公司的資產(chǎn)負債率達到一定界線(xiàn)，如65%左右時(shí)，這就是債務(wù)的紅線(xiàn)，就必須馬上發(fā)出預警信號。當采取PPP模式進(jìn)行政府項目的融資建設時(shí)，政府的年支出責任達到或超過(guò)可支配財力的10%時(shí)，這就是紅線(xiàn)。政府財政部門(mén)需要采取收到進(jìn)行控制，或需要無(wú)條件的注入資產(chǎn)、注入資金，只有這樣結合起來(lái)，整個(gè)城市建設的融資行為，才能控制住風(fēng)險。

在肯定地方政府投融資在緩解財力與事權矛盾、滿(mǎn)足城市基礎設施公共產(chǎn)品供給上發(fā)揮重大作用的同時(shí)，也要看到在實(shí)際操作中，地方政府投融資管理體制的不完善，導致諸如償債風(fēng)險日益加大，一些地方政府違規或變相提供擔保等問(wèn)題日益嚴重，威脅著(zhù)經(jīng)濟的健康發(fā)展和穩定。因此通過(guò)政府投融資管理體制的改革創(chuàng )新，才能進(jìn)一步促進(jìn)地方政府財力與事權的匹配，更好地滿(mǎn)足城市基礎設施的供給。

此外，地方政府要加快地區經(jīng)濟發(fā)展速度，努力拓展財政增收空間，積累財政實(shí)力用于消化貸款欠款，樹(shù)立新增財力首先用于消化赤字債務(wù)的意識。實(shí)行規范的部門(mén)預算和綜合預算，并嚴格按預算執行。結合地方政府財政資金狀況，區分輕重緩急，制定出一套合理和規范的政府債務(wù)規劃，合理安排預算支出，適當安排財政專(zhuān)項還貸資金，制定新舊貸款本息還款計劃，每年在預算內安排一定數量的資金用于償債，并根據財政情況和還債需要逐年增加，逐步償還地方政府融資平臺的貸款本息。

三、改革政府投融資運作機制，發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的作用為應對政府的債務(wù)風(fēng)險，應當著(zhù)手對地方政府投融資平臺進(jìn)行市場(chǎng)化改革，進(jìn)一步完善投融資體制。讓地方政府直接面對市場(chǎng)，以提升直接融資能力。在市場(chǎng)各方力量的共同監督下，促使地方政府規范借貸行為，控制債務(wù)風(fēng)險。對一些適合采取PPP模式的大型基礎設施和公共服務(wù)項目，如橋梁、污水處理廠(chǎng)、醫養一體化項目等，可以采用和社會(huì )資本合作方式，進(jìn)行建設和運營(yíng)，從而減輕地方政府的當期財政政府壓力。

再者就是對政府存量國有資產(chǎn)進(jìn)行盤(pán)活，對現有資產(chǎn)、資源進(jìn)行優(yōu)化重組和整合，夯實(shí)政府投融資平臺公司，增強平臺的資本實(shí)力。要通過(guò)引進(jìn)民間投資等市場(chǎng)途徑，促進(jìn)投資主體多元化，改善平臺公司的股權結構，形成一批規模大、實(shí)力優(yōu)、抗風(fēng)險能力強的投融資平臺公司，使其真正成為地方政府強化宏觀(guān)調控能力、合理調配資源、促進(jìn)經(jīng)濟結構調整的重要平臺。同時(shí)，也要積極創(chuàng )造條件壓縮間接融資比例，提高直接融資比例，推動(dòng)存量資產(chǎn)的證券化融資、房地產(chǎn)信托融資等。鼓勵地方政府融資平臺通過(guò)發(fā)行證券化產(chǎn)品進(jìn)行直接融資。

從我國各地基礎設施的建設情況看，通過(guò)債券發(fā)行等形式籌資建設的項目，往往具有相對較高的透明度以及相對較嚴格的自我約束，這與債券發(fā)行所引入的各種市場(chǎng)約束機制密切相關(guān)，例如投資銀行和會(huì )計師、律師、評級機構的參與等等，促進(jìn)了項目投融資行為的規范化。我們也可以創(chuàng )造條件申請設立產(chǎn)業(yè)投資基金，以擴大吸引社會(huì )資金進(jìn)入政府投資項目的渠道。同時(shí)，對于新型城鎮化建設中的特色小鎮、田園綜合體等建設，也可以嘗試運用更為市場(chǎng)化的投融資方式來(lái)經(jīng)營(yíng)基礎設施項目和整體開(kāi)發(fā)，例如可以采取包括存量資產(chǎn)的證券化和采取更為靈活的融資安排等，進(jìn)行融資和開(kāi)發(fā)建設。